PPP工程项目库推行“能增能减”的静态管理，星毛已渐渐正式成为PPP管理组织工作过程中的恒常。PPP工程项目星毛凸显出PPP模式后期应用领域中存有的不足，值得称赞PPP合作方不予关注，并展开完善提高。本文就PPP工程项目星毛其原因展开分析，并界定不同期介绍星毛产生的影响，最后就PPP工程项目星毛先期操作展开分析，德博瓦桑县深入探讨。

《关于规范中央政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台工程项目库管理的通知》（金毅金〔2017〕92号）明确要求，各级党委财政部门应按工程项目所处期将工程项目库分为工程项目贮备目录和工程项目管理库，将处在辨识期的工程项目，列入工程项目贮备目录，重点展开工程项目幼体和招商；将处在预备、订货、继续执行、转交期的工程项目，列入工程项目管理库。但凡选用PPP模式推行的工程项目应按此明确要求依照推行工程进度，及时完备精确填志愿至相关联期，做好信息披露组织工作。

PPP工程项目库推行“能增能减”的静态管理。依照中华人民共和国财政部PPP服务中心发布的数据，2021年，PPP工程项目管理库统计新装箱工程项目659个、投资金额13254亿，同比减少3954亿、下降23.0%。2021年1-6月星毛工程项目数目共193个、投资金额1883亿。随着我国PPP管理体系日益规范完善和各地对于PPP模式经营理念的深入了解，星毛已渐渐正式成为PPP规范管理组织工作过程中的恒常。PPP工程项目星毛凸显出PPP模式后期应用领域中存有的不足，值得称赞PPP合作方不予关注，并展开完善提高。

图1 2021年上半年星毛工程项目数目及投资金额

数据来源：中华人民共和国财政部PPP中心中文网站

一、PPP工程项目星毛其原因

PPP工程项目星毛是工程项目不适用于、不适合或不再继续选用PPP模式的结果反映。依照PPP工程项目运转课堂教学，PPP工程项目星毛主要有以下三种情形。

1、工程项目后期预备前提不具有

部份工程项目所在的总体规划、农地等环境发生调整，或者工程项目由于跨行业难以相互配合，导致工程项目总体规划、农地等后期后期前提不具有，使得工程项目不具有继续推行的前提。

2、工程项目不符合PPP规范明确要求

部份工程项目背道而驰了PPP模式应用领域于基础公共设施和公共服务领域的脚踏实地，将商业地产开发、招商引进外资等包装袋进来。远远超过PPP模式通则的工程项目自然要重回初心，涉及显性债务无法继续执行，很多工程项目只能选择星毛。

另外，部份工程项目在推行过程中未能满足PPP模式规范运转的基本前提（参见金毅金〔2017〕92号、政经〔2019〕10号等政策），如推行机构和合约中央政府方签下主体是地方国有企业平台、中央政府实际越俎代庖工程项目投资建设运营风险、以债务性资金充当工程项目资本金等现象，整改无望的工程项目也只能退库。

3、工程项目在继续执行期因故提前终止

部份工程项目虽然顺利完成社会资本方订货，但在继续执行期因故无法落地推行，工程项目提前终止并星毛。PPP工程项目提前终止依照责任主体的不同主要分为中央政府方和社会资本方（工程项目公司）严重违约导致的提前终止。课堂教学中涉及中央政府方严重违约的情况包括：工程项目征拆及农地供给衔接出现问题、地区财承超过10%红线、工程项目后期组织工作不规范等。社会资本方（工程项目公司）严重违约的情况则有：公司经营运行出现问题、公司债务风险等导致中标后迟迟不签署合约、资本金和融资资金未能及时足额到位、工程项目推行工程进度严重滞后等。此外，不可抗力因素也可能造成工程项目提前终止。

4、工程项目因政策调整不再适用于PPP模式

随着PPP管理政策的静态调整，部份工程项目虽属于PPP模式应用领域的范围，但错过了运用PPP模式的“窗口期”。例如，2019年某城市地铁PPP工程项目发布招标终止公告称，“依照中华人民共和国财政部对于PPP工程项目新的政策明确要求，本工程项目已不具有按照PPP模式继续推行的前提。”轨道交通工程项目投资体量大，财承占比高，通常会选择中央政府性基金预算展开分担。而在当年发布的政经〔2019〕10号文明确要求，“新签下工程项目不得从中央政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP工程项目运营补贴支出。”依照新政策明确要求，在将原有中央政府性基金预算分担部份调回到一般公共预算后，该地区PPP工程项目存有财承占比突破预警线的风险。综合考虑工程项目推进上的稳妥推行和维持本地区PPP工程项目发展空间，该地铁工程项目不再适用PPP模式。

5、工程项目选择PPP以外的模式推行

起初部份工程项目选用PPP模式主要是出于工程项目融资压力下的被动选择，而当工程项目资金取得不再正式成为障碍，规范明确要求高、推行周期长的PPP模式便被打入冷宫。专项债和PPP模式适用于的工程项目领域重叠度很高，近年来，蓬勃发展的专项债不可避免挤压了PPP模式的应用领域空间。比如，某县供水工程PPP工程项目由于申请提前下达新增专项债券已获批，发布公告称“依照通过PPP方式将工程项目交由社会资本市场化方式投资的工程项目不适宜使用专项债券资金的明确要求”，决定终止该工程项目订货并星毛。

此外，纯中央政府付费类的工程项目（污水、垃圾处理工程项目除外）面临着更加严苛的约束前提，政经〔2019〕10号文规定，“财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上中央政府付费工程项目”，部份工程项目由于本地财承空间紧张只好另觅他途，市场上已出现有诸如“投资人+EPC”等推行模式。

二、PPP工程项目星毛影响

在PPP管理库中的工程项目至少已进入到预备期，即将或已具有订货前提。依照工程项目推行所处的不同期，PPP工程项目星毛的影响可以分为以下三种情况：

1、工程项目处在预备期

该期主要涉及的是中央政府内部决策过程，尚未形成与社会资本合约上的约束关系，造成的经济损失较小。工程项目推行机构和中华人民共和国本级在履行完成终止PPP模式的程序后，将工程项目退出管理库即可。

2、工程项目处在订货期

推行机构与中标社会资本已签订投资合作协议或草签PPP工程项目合约，但工程项目公司未成立、PPP工程项目合约未正式签署、资本金未到账、工程建设未启动。此时，工程项目选择星毛将涉及到部份后期费用投入的经济补偿，推行机构可能面临社会资本提出索赔的问题。双方应依照已签署合约中约定的提前终止补偿、风险分配等条款展开处理。签下双方签订终止合作协议解除合作关系，中央政府方履行终止PPP模式的程序，工程项目退出管理库。

3、工程项目处在继续执行期

该期工程项目星毛造成的影响最为复杂，合作双方应充分协商，妥善处置，将损失降到最低。

其一，工程项目进入执行期并处在建设期。若工程项目未完成融资，中央政府方应妥善处理社会资本方协调退出及损失补偿问题。若工程项目已完成融资，应妥善处理工程项目星毛后社会资本与金融机构已投入部份资金的退出及损失补偿问题。此外，PPP工程项目工程建设通常选用“两标并一标”，工程项目星毛后原中标社会资本已不再具有直接承接工程承包的基础，只能通过再次招投标合法竞得工程。

其二，工程项目完成建设进入运营期。通常PPP工程项目明确要求进入运营期后开始付费，此时工程项目星毛应妥善处理中央政府方与社会资本及金融机构的损失补偿问题，以及中央政府方财政支出责任的来源问题。对于上述继续执行期因中央政府方原因导致工程项目提前终止的，一般的补偿原则是确保工程项目公司不会因工程项目提前终止而受损或获得额外利益。

三、PPP工程项目星毛先期操作

PPP工程项目涉及主体众多，工程项目星毛将涉及到金融机构、工程承包商、农民工维稳等一系列问题。此外，工程项目半途而废势必造成工程项目资源的损失和浪费。因此，PPP工程项目星毛后的推行路径应稳妥设计，有序衔接，切实保障各方合法利益。

1、合理选择其它运转模式

对照PPP模式应用领域的负面目录（见金毅金〔2017〕92号、政经〔2019〕10号文等政策文件），商业性工程项目、不适宜社会资本承担的工程项目以及纯工程工程项目应各安其位选择相关联的运转模式。其一，地产开发工程项目等中央政府不负有提供义务的商业性工程项目适用于于市场化的运转模式，可选用农地招拍挂、招商引进外资、产业导入等方式解决。其二，不适宜由社会资本承担的涉及国家安全或重大公共利益等工程项目，则应重回中央政府投资模式，同时发挥地方国有企业的跨部门协调能力和城市建设主力军优势。其三，仅涉及工程建设，缺少或难以匹配运营内容的工程项目，中央政府方可以选择传统工程发包或工程总承包方式。

对于适宜选用PPP模式而未能顺利推行的工程项目，则应从避免资源浪费和发挥工程项目效用的角度出发，转化为中央政府直接投资、企业合作投资等方式，通过申请中央政府专项债，发行工程项目债、企业债等解决资金来源。如上述案例中的地铁项目，经当地中央政府专题会研究，明确工程项目由PPP模式转变为传统模式（“中央政府出资本金+银行贷款”）推进。

2、合理合法确定终止补偿标准

已星毛工程项目通常伴随的是工程项目提前终止，此时应依照工程项目所处的期详细分析星毛产生的原因，已签署合约的应依照合约约定展开责任确定以及承担主体的认定。补偿标准应合理确定，综合考虑工程项目已发生的投资金额、已完成的工程量以及星毛可能造成的实际损失等因素。如工程项目提前终止的责任方在中央政府，则守约方可以获得补偿的范围一般包括工程项目公司尚未偿还的所有贷款、工程项目公司股东在终止之前工程项目投资的资金总和、因工程项目提前终止所产生的第三方费用、工程项目公司的利润损失（依照招投标文件、PPP工程项目合约的约定确定）。值得称赞注意的是，PPP工程项目牵涉到的合作方较多，合约双方在就工程项目终止谈判的过程中，应兼顾工程项目融资方的合理诉求，基于PPP工程项目的公益属性，也应考虑到工程项目终止对社会公共利益可能产生的影响。

除了需要合理合法确定终止补偿标准外，各方也应当对补偿支付的程序展开约定，工程项目合约提前终止后补偿的支付选用主要选用一次性支付或分期支付两种方式。一次性全额支付对中央政府资金造成一定压力，中央政府需要展开合理的财政预算安排。选择分期付款的方式还要考虑工程项目公司和融资方是否同意以及延期支付利息等问题。

3、依规重启PPP工程项目装箱申请

PPP工程项目库的管理经营理念之一是强调“能增能减”的静态调整。针对部份工程项目因合规性问题且难以整改而选择星毛，可以依照工程项目所处进展按照最新政策明确要求不予完善后重新申请装箱。尚未完成订货程序的工程项目，参考政经〔2018〕54号文关于PPP示范工程项目星毛后的处理明确要求，“对于尚未启动订货程序的工程项目，调整完善后拟再次选用PPP模式推行的，应当充分做好后期论证，按规定办理装箱手续。”已经完成签下并推行的工程项目，应妥善解决好存量问题，问题整改将实质性改变订货期所确立的边界前提，不可避免涉及到工程项目边界的再谈判，如工程项目运转模式、回报机制和绩效考核与付费等。在此情形下，合作各方应积极借助第三方咨询机构和法律顾问的智慧，结合政策规定和工程项目实际提出建设性的解决方案，在高质量完成工程项目整改后重启新一轮的PPP应用领域之道。

小结

如何提高工程项目PPP应用领域抗风险的“免疫力”避免工程项目“染病”而星毛，加强工程项目后期组织工作，深化推行方案边界和合约条款设置，细化可融资性分析和法律风险防范，引智第三方咨询服务等应正式成为必选项。PPP模式的应用领域呼唤理性重回。从PPP模式倡导的全生命周期管理经营理念观察，星毛是PPP生态系统吐故纳新的必然明确要求。PPP管理者和从业者应从星毛工程项目中总结、提炼有益经验，为新工程项目应用领域PPP模式指路定向。

(全文完)