编者按：规划类支出绩效评价由于其业务的专业性和复杂性，导致第三方机构评价时只能从一些资金类指标实施评价，难以衡量其产出的质量和效益指标。贝因绩效结合贝因规划的经验，综合国内的一些招标要求和专家观点形成本文，以海绵城市建设绩效评价开启规划类绩效评价的思路。

近期，住房和城乡建设部海绵城市建设示范城市绩效评价及跟踪中标（成交）信息：供应商名称：中国城市规划设计研究院、住房和城乡建设部科技与产业化发展中心（住房和城乡建设部住宅产业化促进中心）联合体，中标（成交）金额：140.0000000（万元）。招标要求：

一、项目成果及考核指标

（一）项目成果

1.对两批（45 个）示范城市建设项目进行跟踪，现场抽查比例80%以上；

2.每个示范城市每季度形成一份跟踪情况报告。

（二）考核指标

1. 产出指标

（1）数量指标（定量）：开展海绵城市建设示范城市绩效评价及跟踪的城市数 45 个。

（2）质量指标（定性）：海绵城市建设示范城市绩效评价及跟踪的质量要求按照绩效评价工作相关要求执行。

（3）时效指标（定量）：完成海绵城市建设示范城市绩效评价及跟踪的时间不晚于 2022 年底。

2.效益指标

社会效益指标（定性）：完成海绵城市建设的区域，城市内涝得到缓解。

3.满意度指标

服务对象满意度指标（定量）：示范城市对海绵城市建设示范城市绩效评价及跟踪工作的满意度不低于 90%。

二、2021年中央财政海绵城市建设示范补助资金绩效评价结果

根据《中央财政海绵城市建设示范补助资金绩效评价办法》（财办建〔2021〕53号），住房城乡建设部、水利部、财政部近期组织专家对2021年海绵城市建设示范补助资金开展了绩效评价。具体结果如下：

1.A档城市5个：山西长治、江苏无锡、湖南岳阳、广东广州、四川泸州。

2.B档城市15个：河北唐山、吉林四平、江苏宿迁、浙江杭州、安徽马鞍山、福建龙岩、福建南平、江西鹰潭、山东潍坊、河南信阳、湖北孝感、广东汕头、陕西铜川、甘肃天水、新疆乌鲁木齐。

请相关城市根据绩效评价结果改进相关工作，进一步加快项目建设、规范资金管理，提升示范效果和资金效益。

三、系统化全域推进海绵城市建设示范城市实施方案编制大纲

为系统化全域推进海绵城市建设，在组织领导、工作机制、政策措施等方面形成具有示范意义的经验，以点带面，带动一定区域内其他城市稳步推进海绵城市建设，制定本大纲。

（一）基本情况

（1）城市基础特征。

简述本市地形地貌、山水格局、土壤地质、气候水文等特征。

（2）城市建设有关情况。

简述本市经济社会、人口、用地情况，以及城市防洪排涝设施建设等情况。

（二）已开展的工作和成效

总结海绵城市建设方面已经取得的成效、经验和体会等，并从以下方面简述已经开展的工作：

（1）海绵城市建设的组织领导、工作机构或协调机制建立情况。

（2）海绵城市建设专项规划编制和实施情况；相关地方标准制定情况。

（3）海绵城市建设相关的法律法规、政策制度文件制定和实施情况，包括规划建设管控制度、设计施工、工程质量控制、验收管理、运行维护、投融资等方面。

（4）城市内涝治理工作情况。

（5）海绵城市建设方面的投融资情况。包括：财政投入、社会资本引入、建立收费制度等。

（6）海绵城市建设评价机制建立情况、评价工作开展情况。

（7）落实海绵城市建设理念相关工程项目实施情况和效果。

（三）“十四五”期间工作目标

坚持问题导向和目标导向，从治理城市内涝、提升城市排水防涝能力、加强雨水利用等方面，制定“十四五”期间通过海绵城市建设拟达成的工作目标。

（四）建设目标和工作思路

（1）工作目标。

以海绵城市建设为统领，聚焦城市内涝治理成效，统筹实施城市防洪排涝设施建设，围绕高质量发展的要求，构建健康的城市水循环系统，提高城市的承载力宜居性包容度、人民群众获得感幸福感等角度，提出到示范期末的工作目标。

（2）指标体系。

坚持结果导向，因地制宜将工作目标分解形成内涝防治、雨水收集和利用、城市生活污水集中收集率、海绵城市建设满意度等方面的量化指标，以及制度和机制方面的定性指标。可结合本地实际情况参考附1的指标项确定。

（3）技术路线。

提出系统化全域开展海绵城市建设示范的技术路线。

（五）统筹谋划系统化实施方案

在区域流域、城市、设施、社区等不同层级进行系统研究。统筹区域流域生态环境治理和城市建设，统筹城市水资源利用和防灾减灾，统筹城市防洪和排涝工作，在所有新建、改建、扩建项目中落实海绵城市建设要求，构建健康的城市水循环系统，体现区域流域、城市、设施、社区等不同层面的建设内容，实施方案应遵循简约适用、因地制宜的原则，坚决避免“大引大排”、“大拆大建”等铺张浪费情况。可结合本地实际需求，参考以下方面，突出重点和特色。

（1）区域流域。

识别山、水、林、田、湖、草等生命共同体的空间分布，分析本城市的生态本底、自然地理条件禀赋。保护流域区域现有雨洪调蓄空间，扩展城市建成区外的自然调蓄空间。针对沿河、沿海及有山洪入城风险城市，提出防洪（潮）工程等方案。

（2）城市。

新建城区应提出规划建设管控方案，统筹城市内涝治理、污水提质增效等工作要求，高起点规划、高标准建设城市排水设施，并与自然生态系统有效衔接。老城区结合城市更新，针对积水内涝、公共空间品质不高等问题，有针对性地加强排水管网、雨水泵站、调蓄设施等排水防涝设施的改造建设，有效缓解城市内涝问题。建设信息化平台，对城市降雨、防洪、排涝、蓄水、用水等信息进行综合采集、实时监测和系统分析等。

（3）设施体系。

建设生态、安全、可持续的城市水循环系统，在各类建设项目中落实海绵城市建设要求，整体提升水安全保障水平和防灾减灾能力。建立“源头减排、管网排放、蓄排并举、超标应急”的城市排水防涝工程体系，增强城市防洪排涝能力。结合城市更新“增绿留白”，在城市绿地、建筑、道路、广场等新建改建项目中，因地制宜建设屋顶绿化、植草沟、干湿塘、旱溪、下沉式绿地、地下调蓄池等设施，推广城市透水铺装，建设雨水下渗设施，不断扩大城市透水面积，整体提升城市对雨水的蓄滞、净化能力。恢复城市内外河湖水系的自然连通，增强水的畅通度和流动性，因地制宜恢复因历史原因封盖、填埋的天然排水沟、河道等。

（4）社区。

结合实施城市更新行动、老旧小区改造等工作，充分运用“渗、滞、蓄、净、用、排”等措施，优先解决排水管网不完善、影响居民生活的积水点问题，充分利用居住社区内的空地、荒地和拆违空地增加海绵型设施，实现雨水的就地积存、消纳、滞蓄，发挥削峰错峰作用，实现防灾减灾、景观休闲等综合功能。

（六）资金筹措和使用方案

依据有关财务规定要求，提出资金筹措和使用方案，充分发挥中央资金的引导带动作用，充分发挥水利、生态环保等方面资金“一钱多用”综合效益。鼓励吸引社会资本参与，在财政承受能力、债务风险可控的前提下，可将相关项目纳入本省当年新增专项债券项目需求清单。建立公共基础设施收费制度，合理确定收费标准及收缴机制。

（七）建设任务和项目清单

按照轻重缓急，逐年列出3年建设任务，明确任务主要内容、工程量、资金需求、时序安排、责任部门等，编制项目清单（样式见附2）。

（八）长效机制建设

（1）工作机制。

已建立的机制，应在示范期内通过立法、建立规章等方式予以明确；尚未建立的机制，可先通过行政规范性文件予以明确，并在示范期完成立法或建立规章。

1.工作组织方面：如，海绵城市建设组织领导、法规制度保障、督查考核、资金投入保障等方面的机制。

2.统筹推进方面：如，政府相关部门统筹协调推进海绵城市建设的工作机制，政府、企业、社会力量协调配合、合作共赢的机制，各类工程的空间布局和建设时序优化安排机制，海绵城市规划建设成果与相关规划的协调和反馈机制等。

3.制度创新方面：如，海绵城市规划建设管控、设计施工、工程质量监督、竣工验收等方面的机制。

4.运营模式方面：如，“厂网河（湖）一体”专业化运营机制、政府和社会资本合作“绩效考核、按效付费”等。

5.其他有利于推进海绵城市建设的机制。

（2）保障措施。

结合本地实际提出。

1.组织保障：包括组织领导、管理体制、监督考核等。

2.制度保障：包括责任落实、规划建设、维护管理、资金、用地、鼓励市场主体参与等。

3.宣传培训：包括科技支撑、人才培养、宣传培训等。

4.其他：有利于海绵城市建设的其他措施。

（九）项目清单

可参考附2样式。

（十）附件

将已发布文件、各类支撑材料和佐证材料作为附件。

（1）专项规划类。

海绵城市建设、城市防洪、排水防涝等相关规划。

（2）规范性文件类。

海绵城市建设相关的规范性文件。

（3）技术标准类。

关于海绵城市建设的地方标准、图集、导则等。

（4）其他。

反映海绵城市建设工作情况的资料、视频等。

三、中央对海绵城市的要求

2013年中央城镇化工作会议的提出海绵城市概念，并引起广泛的讨论，开启了海绵城市建设的方向。

2015年中央城市工作会议指出要控制城市开发强度、划定水体保护线、绿线等。城市水系统要综合发展，防洪、景观娱乐、水质、流态恢复、雨水资源利用、自我修复与微气候建设。会议强调通过加强城市规划建设管理，充分发挥建筑、道路和绿地以及水系等生态系统对雨水的吸纳和缓释作用，有效控制雨水径流、实现自然积在，自然渗透、自然净化的城市发展方式。

2015年10月11日国务院颁布的《国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见》提出将70%的降雨就地消纳和利用，到2020年，城市建成区20%以上的面积达到目标要求，到2030年，城市建成区80%以上的面积达到目标要求。

2015年7月10日住建部发布《海绵城市建设绩效评价与考核办法》，制定了包括“水生态、水环境、水资源、水安全、制度建设及执行情况、显示度”六个方面的考核指标。

试点城市绩效评价与指标要求：水利部对海绵城市试点也提出绩效评价与指标要求，围绕城市河湖水域及岸线管控和综合整治、防洪排涝体系建设、水资源优化等方面提出要求。

2016年5月16日三部委出台了《关于开展中共中央财政支持海绵城市建设试点年度绩效评价工作的通知》，提出了2015年度海绵城市建设试点绩效评价评分细则。细则分为海绵城市专项规划、海绵城市建设试点做法及成效、财政资金使用和管理、创新模式四个方面。

四、海绵城市建设过程中的典型问题

各地都积极落实中央层面的要求和意见，但一些城市海绵城市建设过程中也存在一些典型问题：

第一、组织制度难落实，涉及部门多，协调难度大，进度缓慢。第二、规划思路不够清晰、创新不够，技术水平不过关。

第三、没有经过科学计算，指标不够合理、难以推进。

第四、地方特色不足，没找到要解决的关键问题。

第五、技术团队支撑不够，服务能力有待提升。

第六、先做了政府可控的市政项目，源头管控类项目进展缓慢。

第七、项目未总体打包、分多个项目招标费时费力费钱，动工不多。

第八、PPP项目多以城投为主，离社会资本占70%满分要求较远。

五、绩效评价筑就美好生活：规划类支出评价思路

为科学、全面评价海绵城市建设成效，依据《海绵城市建设技术指南》，住房和城乡建设部制定并印发《海绵城市建设绩效评价与考核办法（试行）》，从水生态、水环境、水资源、水安全、制度建设及执行情况、显示度6方面、18项指标，对实施海绵城市建设的城市进行绩效评价与考核。这些指标大量采用了“不得出现黑臭现象”“历史积水点彻底消除或明显减少”等重视人的体验的条文，有利于保障和引导海绵城市建设遵循以人民为中心的发展思想。

结合2015年和2016年两批30个由中央财政支持的海绵城市试点经验和建设成效，《海绵城市建设评价标准（GB/T51345-2018）》从雨水年径流总量控制率及其径流体积（海绵体）控制、路面积水控制与内涝防治、城市水体环境质量、地下水埋深变化趋势、城市热岛效应缓解等七个方面进行评价，明确以美好生活体验为目标，开展片区整体绩效评价，推进海绵城市建设高质量发展，保障城市“小雨不积水、大雨不内涝、水体不黑臭、热岛有缓解”，大大提升人民获得感、幸福感和安全感，成为人民实现美好生活的助推器。

从发展史来看，人类文明已经历了原始采集文明、农业文明和工业文明三个阶段。当前，我们正处于人类文明发展的新阶段——生态文明阶段，该阶段的特征之一是从追求过分的物质享受转而追求美好的精神境界，即以生活满足、精神满足和生态优美为基础的最高层级的“美好生活”。因此，在城市建设领域探索并建立一种以美好生活体验为目标的评价机制十分必要。海绵城市在中国的实践，推动并确认了这种新机制的有效性与可行性。这种新机制不仅适用于涉水项目，也适用于城市规划、城市更新、流域治理等多领域。我们应尝试建立更多以人的体验为核心的新机制，带动更多领域、更大范围行动起来，不断满足人民群众对美好生活的需要。

以美好生活体验为项目评价机制理应是一种普世的工程评价标准。它的主要特征是以人为本的系统治理、因地制宜、安全保障。这不仅符合现阶段中国的发展需求，也符合全人类对美好生活的追求，是一种由中国创造实践且可引领全世界建设的新标准。

附1：第二批海绵城市建设示范城市指标体系

附2：海绵城市建设绩效评价与考核指标（试行）